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调解作为一种解决纠纷的活动其在解决纠纷的过程中 必然涉及到调

发布时间:2019-07-03 20:52 来源:未知 编辑:admin

  调解作为一种解决纠纷的活动其在解决纠纷的过程中 必然涉及到调解的一系列问题 并形成了一套完整的解决纠纷的原则、方法、程序 以及不同种类调解相互间的联系等规则。在中国 调解的种类很多。因调解的主体不同 调解有人民调解、法院调解、行政调解、仲裁调解以及民间调解等。人民调解是人民调解委员会主持进行的调解

  调解作为一种解决纠纷的活动其在解决纠纷的过程中 必然涉及到调解的一系列问题 并形成了一套完整的解决纠纷的原则、方法、程序 以及不同种类调解相互间的联系等规则。在中国 调解的种类很多。因调解的主体不同 调解有人民调解、法院调解、行政调解、仲裁调解以及民间调解等。人民调解是人民调解委员会主持进行的调解 本质上属于民间调解之一 法院调解是人民法院主持下进行的调解 行政调解是基层人民政府或者国家行政机关主持下进行的调解 仲裁调解是在仲裁机构主持下进行的调解。在这几种调解中 法院调解属于诉内调解 其他都属于诉外调解。 行政调解行政调解是指国家行政机关依照法律规定处理与行政职权相关联的平等主体之间民事争议以及行政主体与行政相对人之间行政争议的一种方式。行政调解是国家行政机关处理行政纠纷的一种方法。调解的范围主要有两类一是行政机关在日常管理或指导工作中附带性的解决问题 二是行政机关为解决特定争议专门设立的行政性非诉讼程序。行政调解是社会纠纷解决机制的重要组成部分 在化解社会矛盾方面发挥着不可替代的作用。“如果没有作为妥协技术的调解装置 兼具权力契机和大众契机的现代中国法律体系的结构理论极有可能崩溃”。乜们行政调解具有五个方面的特征 一、是行政调解的主体是行政机关 纠纷是在行政机关的主持下进行调解 二、是行政调解的事项即要解决的纠纷与行政机关行使的权力有关联 如特定的民事纠纷及轻微刑事案件、特定的行政纠纷 三、是行政调解的范围既包括行政主体与行政相对人之间的行政争议 也包括平等民事主体之间的民事争议 四、是调解程序以当事人自愿协商为前提 既可以由当事人提出 也可以由行政机关决定启动 五、调解的依据包括法律法规、政策和行业习惯、公序良俗等行为规范。法律对调解程序的规定不是很完整。目前国家尚未制定统一的行政调解的法律规范 有关行政调解的规定散见于相关的法律法规中。如关于调解平等民事主体之间民事争议的法律规范主要是《治安管理处罚法》 关于调解行政主体与行政相对人行政争议的法律规范主要是《行政复议法【 《非诉讼纠纷解决机制研究》中国人民大学出版社 年版 实施条例》以及《国务院关于加强法治政府建设的意见》。对于行政调解程序的规定主要是一些部门规章及法律性文件。行政调解种类很多。但在生活中最常见的行政调解主要有几个类型 、基层人民政府的调解。基层人民政府的调解主要调解民、商事纠纷和轻微的刑事案件 调解主要负责的是乡镇人民政府和街道办事处的司法调解员 、公安机关所进行的调解 、国家工商行政管理机关所进行的调解。主要调解合同纠纷、消费者权益纠纷、侵犯商标专用权纠纷等 、婚姻登记机关所进行的行政调解。主要调解双方当事人是否离婚、离婚当中所涉及的夫妻共同财产和子女抚养等问题。二、公安派出所调解 公安机关调解公安机关是国家为实现国家安全和社会稳定的目的依照法定程序和特殊模式组合起来的 具有特殊职权、功能和高度权威性的社会系统。是人民政府的重要组成部分 是国家的行政机关 同时它又担负着刑事案件的侦查任务 因而它又是国家的司法机关之一。公安机关是政府的一个职能部门 依法管理社会治安 行使国家的行政权 同时公安机关又依法侦查刑事案件 行使国家的司法权。公安机关的性质具有双重性 即既有行政性又有司法性。公安机关属于政府的职能部门 又是刑事司法部门 还是领导下的准军事力量。多重的身份 必然是公安机关的调解有别于一般的行政调解。公安机关隶属于行政机关的系列 公安机关的调解原则上属于行政调解的范围。如有关道路交通的调解属于典型的行政调解。公安机关内部的分工导致公安机关各个职能部门的调解比较专业。自从建国以来 公安机关的任务在不同的时期都有所变动。但是在任何时期公安机关都是作为维护社会治安秩序的最主要的组成部分。在现代多元社会里 维护社会稳定 构建和谐社会 是公安机关的最主要任务之一。各级党委、政府要求把社会的矛盾排解在萌芽状态。尤其是公安机关作为维护社会治安秩序的最主要的组成部分 需要及时化解涉及的各种社会矛盾。调解成为公安机关的重要有效传统手段之一。公安机关的行政调解也以其独特的优势成为当代社会解决纠纷的重要机制。公安机关的调解是指为解决发生在公安行政管理过程中的民事纠纷、治安纠纷、轻微的刑事纠纷 当事人双方在公安机关的主持下 依照法定调解程序 采取说服、教育的方法 使争议双方当事人在自愿基础上 友好协商 互让互谅 达成调解协议的活动。公安机关的调解因为其特殊的地位和作用 公安机关行政调解只是公安机关调解最主要的一种 其范围还包括民间纠纷和轻微刑事案件的调解。在长期的社会实践中 公安机关的行政调解起着非常重要的作用 是我国行政调解制度中重要的一环。“公安行政调解是行政调解体系中极其重要的组成部分 它是指在公安机关的主持下 依据公安行政法律、法规 为解决在公安行政管理过程中的纠纷 以自愿为原则 采用说服教育的方法 使争议双方当事人在互谅互让的基础上达成协议的诉讼外调解活动”。心妇公安机关的行政调解与其他行政性调解相比 与社会公众日常生活密切相关 治安调解是公安机关的一项重要工作。公安机关的行政调解由于其权威性、高效率、低成本等独特的优势 得到人民群众的信任。公安机关便成为人们解决纠纷的首选调解机构。统计数字表明 社区民警的调解工作占社区工作总量的 我国公安机关在现阶段为处理民事纠纷而投入的警力越来越多甚至超过了刑事案件的侦破及其他工作。 公安派出所调解公安机关的管理对象极为宽泛 它的广泛行政管理职能决定了它在行使行政职权中的调解对象极为广泛。公安机关对管理职责进行内部分工。包括各个职能部门以及基层派出所。基层派出所的工作和职责与公安机关职能部门有很大的差异。公安机关派出所的调解和其他公安机关内部职能部门的调解有它的特殊性。公安机关内部职能部门的调解实行的是“条”管理 派出所实行的是“块”管理。派出所是公安机关的最基层、人是最多、接触百姓最直接、工作范围最广的部门最基层的部门。直接面对广大群众 是公安机关运用调解方式处理群众矛 《治安管理处罚法》中国人民公安大学出版社 年版 年全国治安调解处理的案件数年平均增幅达年全国公安机关治安部门共调解处理治安案件 万余起 占查处治安案件总数的 充分发挥了治安调解社会“减压阀”的作用 及时防止了一大批民转刑案件的发生。公安派出所作为公安机关的最基层、人是最多、接触百姓最直接、工作范围最广的部门 公安机关调解的主要问题集中体现于派出所调解。派出所的职能也决定了 公安机关调解的主要问题集中体现于派出所调解这一点。首先 派出所具有维护社会治安秩序的职能 治安案件主要就是有派出所处理 对于一些轻微的符合条件的治安案件 需要予以调解 第二 派出所还有社区管理的职能 社区的群众 将许多本不属于公安机关管辖的民事案件、家庭、邻里纠纷找到派出所 要求处理 出于维护社区和谐及即时化解矛盾的需求 派出所也必须这些纠纷予以调解 虽然现在人口流动性不是传统社会可以想象的 但是在中国绝大部分地方还是费孝通先生总结的“熟人社会” 第三派出所还具有办理刑事案件的职能 大量的轻微刑事案件 特别是轻伤害案件 当事人经常要求派出所调解 派出所本来没有权利调解刑事案件 但如果不予以调解 不仅受害人的治疗费用得不到解决 进一步激起矛盾 引起更大的案件 这种情况下 派出所往往不以调解形式 但实际却在其中进行了调解。 公安部出台《公安机关治安调解工作规范》从调解范围、程序、形式等多个方面进一步规范治安调解工作。公安部治安管理局对超越范围调解、“和稀泥”式调解等问题进行通报 要求把调解优先的原则贯穿执法办案全过程 积极运用公开调解和现场调解 推动派出所建立调解室 着力化解矛盾纠纷。但是在实务过程中 传统的公安行政调解大包大揽的社会管理方式、以及群众“有困难找警察”的思维定式 形成了无论是民事纠纷还是治安纠纷 派出所都要全部受理的局面。这不仅影响了公安机关的工作效率 而且一旦处理不当 极易引发群众对公安机关的不满 甚至导致矛盾的叠加和转移 不利于社会稳定。【 】费孝通著 《乡土中国》 北京大学出版社 年版 公安派出所调解的必要性在传统中国往往把问题尤其是民事纠纷解决在基层单位而很少诉诸于诉讼。在传统中国解决民间纠纷的主体包括家族、宗族、乡绅、村社、以及地方的强势人物或德高望重的长者。这些解决纠纷的人调解的纠纷甚至比官府的解决更能得到双方的认同。其中 宗族调解的成功率最高。心 因为这些主持解决纠纷的人实际是当地秩序的维持者 而且和当事人都是生活在一起 了解双方的真正诉求。随着现代中国传统社会的崩溃 原来在民间维持秩序的人被政府取代。中国传统社会的宗法伦理秩序开始逐渐解体 可以说是对中国传统社会展开的全方位的“格式化’’征程。乜 但是政府及基层组织并没有完全取代原来这些民间秩序维持者的地位。而且中国人习惯于威权的处理方式以及惧与诉讼的成本 不愿意把矛盾提交到司法处理。派出所本身的职权即与民众的近距离接触 很好的取代了传统民间秩序维持者的地位。调解的纠纷主体受这种传统法律文化、民族心理因素的影响 就找公安派出所调解民事纠纷。公安派出所的行政调解比其他的调解方式更受百姓的信赖。百姓有了纠纷需要借助外力解决时找派出所调解成为了第一选择。“数千年的法律传统留下了极深的文化积淀 这绝不是一两次“疾风暴雨”式的改革所能扫清的 不管是决策者的制度选择还是普通老百姓的日常行为 又有谁能从这种观念中完全挣脱呢。瞳朝公安机关的行政调解与其他行政性调解相比 与社会公众日常生活密切相关 治安调解成为公安派出所的一项重要日常工作。公安机关的行政调解由于其权威性 得到人民群众的信任。公安派出所在老百姓心中就是政府的象征 中国百姓习惯于依赖权威的安排 有时就想让政府给自己做主 这样 又因为派出所天生与老百姓的紧密联系 公安派出所便成为人们解决纠纷的首选调解机构。 《晚清乡土社会民事纠纷调解制度研究》北京大学出版社 《国家法和民间法的现实互动与历史变迁》载《西北师大学报社科版》 章武生等《司法现代化与民事诉讼制度的建构》 法律出版社 年版 公安派出所调解的法律依据公安派出所调解的相对于其他的的行政机关的行政调解法律、法规、规章、规范性文件的规定比较具体。其行政调解的法律依据主要集中在三个方面 第一 我国《治安管理处罚法》第 条规定及《公安机关治安调解工作规范》 第二 是根据公安部制定的《关于公安机关贯彻实施 中华人民共和国行政诉讼法 若干问题的通知》的规定 第三 《人民警察法》第 条的规定 第四、村规民约、风俗习惯等 尤其在中国大陆的农村存在三种规范或称为控制手段 及大传统、小传统和国家正式法律。雎 因为对于中国农村之间特定语情下自发形成了一套心照不宣的规矩或“正义 公安派出所调解的特点其一普通的行政调解是行政机关行使行政职权的范围内 但是公安派出所调解的纠纷有相当数量不属于在行使行政职权的范围 比如民事纠纷的调解 派出所调解没有法律上的依据 尤其在农村 “许多纠纷并不是通过法律来解决而是通过政府部门来解决”。瞳踟但这些大量现实的存在如何规范需要进行思考。其二 就是公安机关职权范围内的调解即治安调解的治安案件公安派出所大部分不在处理权限范围内 如派出所只有伍佰元以下罚款、警告的权限 但是公安派出所调解的治安案件 如伤害他人 最高可以处行政拘留十五日 这属于县级以上公安机关的处理权限。但是公安派出所对于这类超权限的治安案件调解完毕 当事人履行调解协议后 公安机关即不予处罚。公安派出所实际上处理了没有处分权限的治安案件。其三 大部分的行政调解不具有强制力 但对于部分轻微刑事案件的调解具有事实上的程序上的强制力。如对轻伤案件如果当事人要求公安机关追诉 公安机关要作为公诉案件处理 但公安派出所调解完毕以后 如果当事人不予履行 对轻伤害的行为人的行为公安机关不再予处罚 而是让当事人自诉。在某种意义上就是“披着调解外衣的判决”。瞳鲫 《国家法律与民间规范的冲突和互动》载《江海学刊》 】田有成《乡土社会民间法与基层法官解决纠纷的策略》 载《现代法学》 《调解、法制与现代性中国调解制度研究》 中国法制出版社 年版 《德国民事诉讼上的制度介评一兼论对改革我国法院调解制度的启示》访问时间 其四派出所直接面对群众 发生纠纷的大部分是辖区的居民 派出所民警对发生纠纷的双方当事人个人比较了解 发生纠纷的双方当事人对于派出所调解的民警也有所认识 比较信任 调解进行比较顺利 调解结果比较容易得到认可。较少引起双方当事人反复纠缠、诉讼、信访。拿信访纠纷来说 以上是基层应该解决也可以解决的问题”。呤们其五公安派出所的威权地位 纠纷双方当事人容易对派出所产生敬畏心理 而且公安派出所日常管理中形成的威信 可以通过法律教育 分析厉害结果对当事人施加影响 公安派出所的调解比一般的行政调解更容易让纠纷双方当事人相互妥协 达成协议 公安派出所的调解结果可以得到比较好的履行。其六 公安派出所依职权对纠纷双方的纠纷进行调查 获取的信息更便捷 证据的取得比较容易 可以较好地了解纠纷发生的起因及真实情况 这样就容易做到实事求是 也可以及时预防对于进一步可能发生的冲突 有利于协调当事人双方的各种关系 维护社会的稳定。最后 公安派出所调解提供低成本的纠纷解决途径 可以把通过司法改革造成的社会负担风险减小。通过司法改革降低诉讼成本、克服延迟、简化程序总是有限度的。因为过度的简化就会失去基本的程序保障 降低甚至丧失司法的本质功能。 公安派出所调解的原则其一 平等自愿原则 是指公安派出所调解的全过程都必须坚持双方当事人自愿、平等。自愿的前提是引起调解进行的是基于当事人的自愿 调解方式及结果也是基于当事人的自愿选择 调解结果的履行也是基于当事人的自愿 平等是指调解双方的当事人的法律地位一律平等 不受派出所主持调解者的歧视。其二 合法合理原则 就是指派出所在调解纠纷时必须遵循法律、法规的规定 调解的内容、方式和调解结果 都要以合法为基础 合理是要求派出所调解应建立在正当考虑的基础上 调解的内容合符情理和被社会大多数认可、接受。【 年中国遭遇信访洪峰新领导人面临非常考验》 载《嘹望东方周刊》 与法治的可持续发展——纠纷解决与研究的方法和理念》 载北律信息网 ‘’访问时间 公安派出所在进行调解时必须遵守公正法则 “尽其所善”帮助纠纷当事人作出影响双方公民权利或义务的具体决定 对参与调解的所有纠纷当事人一视同仁 不偏不倚。 其三 实事求是原则 派出所调解必须在查清事实的基础上进行调解 不能“和稀泥”。《公安机关治安调解工作规范》第五条规定治安调解应当依法进行调查询问 收集证据 在查明事实的基础上实施。调解人力求提出明智的、冲突双方都能接受的解决冲突的建议 避免是双方中的任何一方认为这一建议是完全错误的 并使双方对结果感到满意。 其四 效率原则 公安派出所调解纠纷要求既讲求调解的效率 又要注重调解的效益。《公安机关治安调解工作规范》第九条规定治安调解的时间还有就是次数。不能长调不决 如果在规定的时间里没有达成调解协议的 对于治安调解要及时处理 对于民间纠纷的调解就告知当事人向人民法院起诉。 公安派出所调解的类型第一 治安调解 是指对于发生在公安行政管理过程中 因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理、情节较轻的治安案件 符合《治安管理处罚法》的规定 在公安派出所的主持下 以当事人双方自愿为前提 以法律规定为依据 在查清事实、分清责任的基础上 劝说、教育并促使双方交换意见 达成协议 对治安案件做出处理的活动。我国《治安管理处罚法》第 条规定 对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为 情节较轻的。公安机关可以调解处理。治安调解是派出所在行使维护治安秩序的行政职权过程中 属于职权范围内的调解。也是办理治安案件的一种处理方式。第二 民事纠纷调解。普通的民间纠纷本来不属于公安机关的调解范围 派出所对于民事纠纷的调解也没有法律依据 没有法定的职权。但是 但是在派出所的实际工作中 传统的公安行政调解大包大揽的社会管理方式、以及群众“有困难找警察”的思维定式 形成了无论是民事纠纷还是治安纠纷 派出所都要全 《行政程序法论》罗豪才主编 《行政法论丛》 法律出版社 年版 科特威尔《法律社会学导论》 华夏出版社年版 页。部受理的局面。派出所调解了大量的民事纠纷。甚至一些劳资纠纷派出所也要出面去调解。第三 情节轻微、危害不大的刑事案件以及附带的民事诉讼。派出所在办理轻微的刑事案件 尤其是伤害、虐待之类的自诉案件。这不属于公安机关调解的范围 派出所的调解没有法律依据 没有法定的职权。但是需要即时解决受害方的困难问题 如医疗费用 食宿安排。派出所民警予以调解 违法一方一般愿意及时弥补受害方的损失 不致引起更大的矛盾 降低受害方的损失。 公安派出所调解与行政调解的区别首先 调解的效力不同 行政调解虽然具有一定的约束力 但是没有法律上的强制力 调解协议完成后 行政调解协议主要依靠当事人的承诺、信用和社会舆论等道德力量来执行 行政机关和司法机关不能根据行政调解协议强制当事人履行 公安派出所治安调解协议具效力特殊性 第一 经调解当事人达成协议并且履行完结 公安机关对违反治安管理行为不予处罚 第二、经调解未达成协议或者当事人不履行达成的治安调解协议 公安机关依法对违反治安管理的行为给予处罚 并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。其次 调解的范围不同 行政调解是指国家行政机关依照法律规定处理与行政职权相关联的平等主体之间民事争议以及行政主体与行政相对人之间行政争议的一种方式 派出所的调解不仅包括履行行政职权相关联的行政纠纷 还包括根本不属于公安机关职权范围内的民事纠纷 甚至包括感情纠纷。三、公安派出所调解存在的问题和缺陷公安派出所调解在化解社会矛盾 建设和谐社会发挥巨大的作用。但因为公安派出所的机构特点 资源限制 在调解工作中面临的问题突出。公安派出所调解的具体的调解制度存在一些缺陷 严重影响了公安派出所调解的工作。 公安派出所调解工作中的突出问题调解量大 根据《治安管理处罚法》第 条规定 “对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为 情节较轻的 公安机关可以调解处理。 据统计 年全国各地公安机关共调解治安案件 事情繁多在派出所出警或接警后 往往在了解纠纷后让当事人自行解决、当场调解解决、移交派出所解决、告知当事人向人民法院起诉或向相关部门反映的方法解决纠纷。调查取证耗费大量的警力和时间。 派出所处理的矛盾多元化 纠纷多重复合性 从而派出所化解矛盾困难 注重调解的实体公正忽视调解的程序公正。调解的依据在于程序保障和利益权衡 调解的目的是当事人基于权利和利益的妥协 调解等方式可能注重视实质正义 但是程序公正仍是不可或缺的要素。口 一个好的程序法制可以使执法人员作出的决定大体上接近正确和公正 使他们无法滥用手中的权利。【 存在的缺陷首先公安派出所调解制度存在的问题表现为立法方面的缺陷 关于公安机关行政调解的范围、程序、法律效力等问题 法律上均存在着空白。现有的法律依据存在的一些散见于一些法律的规定 如公安派出所调解的主要法律依据是《治安管理处罚法》第 条规定 公安部制定的《关于公安机关贯彻实施 中华人民共和国行政诉讼法 若干问题的通知》的规定 《人民警察法》第 条规定。这些条文过于简单 主要是原则性的规定 《公安机关治安调解工作规范》比较详细规定了治安调解的工作 属于部门规章 法律层级较低。而且关于调解程序的规定比较少 缺乏操作性。还有就是对于行政调解的法规相对较完善 而对于派出所的民事调解基本没有相应的法规。其次 我国现有法律法规对公安机关行政调解的范围规定的过于笼统和不明确 导致公安机关在调解实践中存在许多问题。比如 民事纠纷甚至是感情纠纷、劳资纠纷都会到公安派出所要求调解 这本不是公安派出所的调解范围 大量的轻微刑事案件 特别是轻伤害案件 派出所也没有职权调解 但是根据《人民警察法》第 条规定了“对公民提出解决纠纷的要求 应当予以帮助”的精神 《法律哲学》齐海滨译 北京三联书店 年版 《树立正当程序观念——访行政法学者江必新》载《法制日报》

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